DDL su invecchiamento attivo

Alcune note sulle proposte di legge
(Patriarca N. 3538 e altre) in discussione alla Camera dei deputati e riguardanti la valorizzazione degli anziani in attività di utilità sociale
  1. Il tema
    Tutti possono osservare che nella vita di oggi non si ripete facilmente l’incipit della favola di Cappuccetto rosso con una nipote che porta alla nonna focaccia e vino; piuttosto sono i nonni che ospitano e accudiscono i nipoti preparando loro pranzi e merende e accompagnandoli alla scuola o altrove. Gli anziani oggi, in particolare i nonni, sono una risorsa, sono un fondamentale pilastro senza del quale i servizi sociali sarebbero assolutamente incapaci di assicurare il sistema generale dell’Welfare del paese. E’ vero che gli anziani sono stati negli ultimi anni una percentuale crescente della popolazione e ciò in corrispondenza con un costante allungamento della vita media. Oggi tuttavia codesto trend sembra si sia arrestato. Nel 2015 la mortalità (soprattutto come è ovvio di persone anziane) ha subito una fortissima impennata portandosi a livelli paragonabili a quelli della ultima guerra. Ciò pare dovuto ad una forte crisi del sistema sanitario non in grado di reggere le richieste crescenti ma anche ad un nuovo fenomeno di abbandono degli anziani da parte dei più giovani. Cappuccetto rosso non porta più alla nonna focaccia e vino.
  1. I disegni di legge
    In questo panorama si inserisce la proposta di legge Patriarca (N. 3538 presentata alla Camera il 18-1-2016) che intende valorizzare l'”invecchiamento attivo”. La vicenda non è nuova. Alcuni progetti di legge pendevano già nella precedente legislatura e sono stati ripresentati nella presente XVII legislatura. Ora tutti questi progetti di legge sono stati assegnati alla XII Commissione Affari sociali per un esame congiunto che è iniziato il 19 maggio scorso ma che appare caratterizzato da tempi lunghi anche per le ragioni, che saranno accennate in seguito, connesse alla contemporanea pendenza della delega per la riforma complessiva del Terzo Settore. La proposta di legge Patriarca e di altri deputati del Partito Democratico, che è l’ultima in ordine di tempo, è stata presentata, insieme alle altre, dallo stesso on. Patriarca, il quale nella sua relazione ha fatto osservare che “…nel 2015 le persone over 65 costituiscono il 21,7 per cento della popolazione e quelle fra 0 e 14 anni il 13,8 per cento…” e che il rapporto tra gli appartenenti alle due fasce d’età “…è destinato a salire da 1,58 a 2,58 tra il 2015 e il 2065.” Ancora si è rilevato (nella presentazione del d.d.l. Binetti- Buttiglione di cui in fra) che “In Italia il numero di anziani di età compresa tra i 65 ei 74 anni è otto volte maggiore rispetto all’inizio del secolo scorso, mentre gli anziani con età superiore a 85 anni sono aumentati di oltre ventiquattro volte”.
    Le altre proposte all’esame della Commissione sono la proposta Binetti Buttiglione (NCD/UDC n. 104 del 2013), Bobba e altri (PD, n. 171 del 2013), Biondelli e altri (PD n. 670 del 2013) Grassi e altri (PD n. 693 del 2013 già presentata nella precedente legislatura) e Fucci (gruppo misto Conservatori e riformisti già Forza Italia N. 266 del 2013).
    Le proposte di legge dunque trovano spunto in osservazioni e valutazioni sociali importanti come la constatazione che gli anziani non sono necessariamente soltanto un peso per la società ma possono offrire una collaborazione costruttiva per l’utilità di tutti, sociale e pubblica, una collaborazione animata da una saggezza e da una esperienza assai preziose. L’on. Patriarca nella citata relazione ha fatto notare quanto sia già forte il contributo degli anziani al volontariato sociale dicendo che: “Il tasso di volontariato totale della classe delle persone di età compresa fra 65 e 74 anni (13,1 per cento) è comunque superiore al valore medio nazionale (12,6 per cento) e vicino a quello delle persone di età compresa fra 35 e 44 anni (13,7 per cento)”.
    Si deve dire che vi è una linea di continuità fra le proposte PD in materia di valorizzazione degli anziani e che la proposta Patriarca appare essere l’ultima e quella che perfeziona e completa molti spunti contenuti nelle precedenti proposte. Prendiamo perciò la proposta Patriarca come testo base su cui riflettere integrandolo con gli aspetti rilevanti delle altre proposte.
    La proposta così definisce l'”invecchiamento attivo”: “il processo che promuove la continua capacità del soggetto di ridefinire e di aggiornare il proprio progetto di vita in rapporto ai cambiamenti inerenti la propria persona e il contesto di vita attraverso azioni volte ad ottimizzare il benessere sociale, la salute, la sicurezza e la partecipazione alle attività sociali allo scopo di migliorare la qualità della vita e di affermare la dignità delle persone nel corso dell’invecchiamento”. Le altre proposte di legge non danno una definizione di questo tipo ma si limitano a circoscrivere l’efficacia delle norme agli ultrasessantacinquenni o agli ultrasessantenni.
  1. Modalità di attivazione dell’impegno sociale degli anziani
    Le basi per l’attivazione della legge sono identificate nel d.d.l. Patriarca in progetti dei Comuni “…volti all’impiego sul proprio territorio di persone anziane” (detti: “progetti di invecchiamento attivo”) volti a realizzare finalità di utilità sociale. Gli interlocutori dei Comuni su codesti progetti sono identificati nelle “organizzazioni di volontariato”. Per le loro attività gli anziani impegnati nelle attività previste dai “progetti” potranno essere destinatari di opportunità culturali, formative e ricreative e potranno fruire di un buono pasto per ogni giorno impiegato in attività di utilità sociale (art.3). Non è previsto un contratto di diritto privato fra l’ente amministrativo e l’anziano come negli altri disegni di legge di cui infra, ma l’utilizzo dell’anziano è realizzato tramite una organizzazione di volontariato.
    Nella proposta Binetti Buttiglione viene configurato un contratto di collaborazione di diritto privato fra singoli anziani e amministrazioni locali, secondo criteri preventivamente stabiliti; qui il meccanismo giuridico proposto appare troppo vago e troppo deviante rispetto da una lato ai criteri pubblicistici cui i Comuni devono attenersi nell’effettuare spese pubbliche, dall’altro rispetto ai criteri lavoristici e fiscali che disciplinano il lavoro privato. Stesso meccanismo è configurato nella proposta Bobba che ammette inoltre i contratti in deroga di diritto privato anche con cooperative di solidarietà sociale, associazioni sociali organizzazioni di volontariato e istituzioni e fondazioni aventi finalità sociali. Stesso meccanismo e stessa estensione agli enti non profit nella proposta Grassi e altri PD con qualche maggior dettaglio sul limite dei compensi e sul loro trattamento fiscale e con un preciso stanziamento di bilancio. Mentre nelle proposte Binetti, Bobba e Grassi si da alle amministrazioni locali e agli enti non profit la discrezionalità nella più precisa determinazione degli incarichi da conferire e dei compensi da attribuire nella proposta Biondelli e altri (PD) la legge stabilisce semplicemente i requisiti fondamentali di un Progetto nazionale “Anziani valore aggiunto della società civile” che andrà poi elaborato e dettagliato dalle competenti autorità ministeriali e amministrative. Stranamente però si tratta di un progetto non finanziato e non finanziabile e soltanto i comuni possono prevedere dei compensi ma solo in natura (come trasporto, buoni pasto, servizi, ecc.). Infine la proposta Fucci si differenzia nettamente dalle altre perché più che configurare un riconoscimento giuridico ad attività di utilità sociali degli anziani delinea una nuova specifica funzione quella dei “nonni vigili”; i comuni nel progetto Fucci possono costituire e utilizzare gruppi di nonni vigili per compiti di vigilanza sugli studenti presso le scuole, nelle manifestazioni pubbliche, nei musei e nelle biblioteche pubbliche, nelle strade rispetto ad atti di vandalismo. I nonni vigili saranno muniti di una pettorina e dotati di radiotrasmittenti collegate con la P.S.; è anche aggiunta la previsione di un nuovo reato consistente nell’offesa di un “nonno vigile”.
  1. Quali attività di “utilità sociale”
    Per quanto riguarda le attività di utilità sociale cui gli anziani possono contribuire all’art. 4 del progetto Patriarca esse sono identificate secondo un basso profilo: “sorveglianza presso le scuole o nel percorso dalle abitazioni alle scuole, aiuto a casi di handicap, compagnia…, attività per la promozione e lo sviluppo della cultura ecc.”. Molto più ampio è il range  delle attività nel progetto Binetti Buttiglione nel quale sono previste latamente: “attività socio assistenziali e socio-sanitarie, tutela, promozione e valorizzazione culturale, artistica e ambientale ecc.”. Nel ddl Bobba è prevista anche l’attività di “animazione, custodia e vigilanza in particolare di musei, di biblioteche e di parchi pubblici, di sale di ritrovo e di quartiere, di palestre e di impianti e aree sportivi.” Nel d.d.l. Grassi interessante la previsione anche di …”insegnamento nei corsi professionali e tutoraggio nei percorsi formativi di collegamento tra la scuola e il mondo del lavoro…compiti di piccola manutenzione del verde pubblico …iniziative volte a far conoscere e perpetuare le tradizioni di artigianato locale…assistenza anche domiciliare a minori, anziani soggetti disabili e ad altre categorie a rischio di emarginazione, in ausilio al personale dei servizi socio-sanitari e attraverso la partecipazione e la formazione di cooperative sociali e di assistenza; assistenza culturale e sociale negli ospedali e nelle carceri, in modo particolare in quelle minorili; attività per la prevenzione del disagio giovanile e della tossicodipendenza. Anche nella proposta Biondelli le attività sono richiamate per ampie categorie.
  1. La formazione permanente degli anziani
    L’art. 6 del d.d.l. Patriarca da alcune indicazioni per la formazione permanente degli anziani. La tematica della formazione permanente per anziani è prevista solo in questo progetto di legge e tuttavia la previsione normativa appare centralista perché attribuisce allo Stato i compiti e le funzioni di formazione permanente degli anziani, il sostegno alle Università della terza età e la valorizzazione delle esperienze professionali degli anziani.
  1. Pregi e difetti del Progetto di legge Patriarca e degli altri menzionati
    L’intento lodevole di tutti i progetti di legge menzionati è quello di fare spazio a fenomeni di sussidiarietà con l’impiego di una risorsa volontaria e non profit attualmente presente nella società.
    Il limite di diversi progetti e specie dei primi è quello di configurare un rapporto diretto fra amministrazioni e anziani difficile da inquadrare fra attività volontaria e attività che riceve un compenso. Gli enti amministrativi non sono fatti per organizzare attività volontarie e quelle invece che ricevono un compenso risultano soggette a stringenti normative cui è difficile sottrarre le attività degli anziani. Il progetto Patriarca a differenza degli altri che basa la sua struttura sulle organizzazioni di volontariato rischia tuttavia di incappare nei limiti stessi e nelle criticità che hanno caratterizzato le organizzazioni di volontariato. Queste troppo spesso si sono rivelate soltanto modalità con le quali il soggetto pubblico si è assicurato legalmente collaborazioni gratuite in mansioni cui l’ente non riusciva a far fronte, il tutto senza aprire a reali fattispecie di sussidiarietà.
    Il disegno di legge Patriarca, come detto, mette in relazione l’ente comunale con gli anziani sulla base di un “progetto di invecchiamento attivo” redatto dallo stesso Comune e con la mediazione e l’ausilio delle “organizzazioni del volontariato”. Le attività previste sono modeste. Vi è la prevalente preoccupazione di salvaguardare la volontarietà e la sostanziale gratuità delle prestazioni. Le organizzazioni del volontariato sono enti strutturalmente deboli che divengono strumentali nelle mani del Comune..
    Maggiori spazi ad una operatività sociale potrebbe esservi ove si consentissero convenzioni fra enti non profit (anche di genere diverso e più organizzato) e soggetti pubblici che. nell’ambito della autonomia decisionale di questi ultimi, potessero aprire maggiori spazi ad attività anche più significative e più valorizzanti delle esperienze e delle capacità maturate dagli anziani.
    In ogni modo i menzionati disegni di legge possono considerarsi un inizio di una prudente valorizzazione degli anziani impegnati in attività di utilità sociale. Si possono certamente immaginare miglioramenti e integrazioni dei testi. In ogni modo impegnare il legislatore statale, ma probabilmente e forse più propriamente anche quelli regionali, in una direzione come quella indicata potrebbe essere un fatto positivo purché il disegno di legge statale o i disegni di legge regionali non vengano  strumentalizzati a fini soltanto di bandiera e propagandistici che servano a determinate parti politiche per vantare azioni di valorizzazione sociale che si rivelino poi solamente apparenti e non reali ma anzi confusive (e moltiplicative della burocrazia) come è successo in precedenti casi (classico quello dell'”impresa sociale”).
  1. Le organizzazioni di volontariato come veicolo dell’attività di valorizzazione degli anziani
    Poiché il d.d.l. Patriarca, come si è visto, identifica quali interlocutori dei Comuni le sole “organizzazioni di volontariato” occorre ricordare che la recente legge delega per la riforma del Terzo Settore prevede all’art. 5 che appositi decreti legislativi operino un “riordino” e una “revisione organica” della disciplina vigente in materia di “attività di volontariato”. I decreti dovranno essere emanati entro un anno dalla entrata in vigore della legge delega.
    I criteri della delega tuttavia confermano il timore che il volontariato venga inteso in senso strumentale e che l’attività delle organizzazioni sia rigidamente funzionalizzata alle decisioni delle amministrazioni pubbliche di modo che non rimanga spazio per autentiche espressioni della sussidiarietà della società civile. Il timore è indotto da diversi elementi:

    1. il coordinamento tra politiche governative e azioni di promozione e indirizzo degli enti del Terzo Settore affidato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri;
    2. la revisione dell’attività di programmazione e controllo dei Centri di servizio per il volontariato svolta mediante organismi regionali o sovraregionali costituiti con Decreto del Ministero del Lavoro e tra loro coordinati sul piano nazionale;
    3. l’individuazione e l’aggiornamento delle attività di interesse generale utili per fruire delle agevolazioni fatta con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
      Ne risulta un enorme baraccone burocratico a cui si aggiungono le funzioni centralizzate di vigilanza, monitoraggio e controllo pubblico esercitate dal Ministero del Lavoro in collaborazione con gli altri Ministeri e l’Agenzia delle Entrate e con il coinvolgimento dell’organismo di consultazione costituito dal Consiglio Nazionale del Terzo Settore.
      Sembra che ci si sia completamente dimenticati delle autonomie locali che, nelle attività proprie del Terzo Settore hanno le maggiori competenze sanità, assistenza, ecc.).
      Prima che scada l’anno per la sua attuazione questa legge-delega andrebbe profondamente modificata.

Paolo De Carli